古都西安城市化进程中的文物保护

    西安是举世闻名的世界四大文明古都之一，有3100年的城市发展史，1100余年的建都史，西安市文物资源具有时代延续性长、分布范围广、面积大、数量多、等级高等特点。目前西安地区在册的各类不可移动文物点3246处，全国重点文物保护单位41处，省级文物保护单位89处，市（县）级文物保护单位230处。其中世界遗产1处（秦始皇陵和兵马俑），国家考古遗址公园3处（秦始皇陵、大明宫遗址、汉阳陵）。

　　近年来，西安文物事业蓬勃发展，在文物保护、抢救利用方面积极探索，走出了一条有效保护、合理利用与改善民生相结合的路子，取得了一些成功的经验。但是，随着西安国际化大都市的建设加快实施，产业结构的调整和城镇化进程的加快，依然存在和面临着诸多问题。

城市化进程中的文物保护问题

　　文物保护机构不健全。西安市文物资源众多，保护任务繁重。近几年虽在文物保护机构建设方面作了很多努力，但仍和实际需求有较大差距。目前，西安市41个全国重点文物保护单位中，有30处设立了专职管理机构，其余多为当地文物、宗教、教育等部门管理。另外大多数省、市级文物保护单位由（区）县文化（文物）部门管理。基层保管机构人员配置不足、硬件条件较差。

　　文物保护资金的来源渠道单一。当前文物保护经费主要以正府财政拨款为主。从经费使用范围讲，省经费多只能用于对文物本体的保护和展示，而对于大遗址等田野文物除本体保护外，还需进行环境整治等配套基础设施建设。2005年以来财政部和国家文物局实施大遗址保护工程，中央和省级对西安市文物保护方面的资金支持较以往有大幅度增加。目前，西安市除了纳入国家十二五大遗址保护名录的几个遗址的文物本体保护资金可以保证外，其余西安地区的国家、省、市（县）三级文物保护单位的保护资金缺口大。

　　经济建设与文物保护的矛盾愈加明显。西安许多大遗址和城市区域叠压，随着城市化进程的加快，城市建设范围不断扩大，原来位于城市边缘的文物区也进入了城市中心建设范围。经济建设中有法不依，擅自改变土地用途、破坏古遗迹、古墓葬等田野文物，忽视文物保护的现象时有发生，一些有传统历史风貌的特色文物也遭到了不同程度的破坏。

　　大遗址保护中土地问题突出。 近几年，西安市的城市规模不断扩大，城市周边的大遗址保护区成为西安经济建设和城市发展的真空地带。大遗址区域土地为文物保护用地，遗址区域内外发展形成反差，遗址区域社会经济发展滞后于整个区域整体发展，当地居民为了改善经济状况，在遗址区内开展一些破坏遗址和环境风貌的活动，遗址区域违法建设屡禁不止，各级正府和职能部门在管理方面疲于奔命。

　　地下文物所在区域土地的使用权和相应的保护责任分离。根据《文物保护法》第8条规定，地方各级人民正府负责本行政区域内的文物保护工作，是文物保护责任的主体。但地下文物所在区域土地没有被正府征用，土地的实际使用权不在正府手中，村民往往会在生活、生产经营活动中出现对地下文物损害的情况。地下文物所在区域土地的使用权和相应的保护责任分离，出现责权不统一的问题。

　　保护文物安全的基础力量薄弱，田野文物安全形势不容乐观。西安田野文物点多、面广、等级高，历来都是盗掘文物案件的高发区域。我市文物管理机构少、人员和经费不足、防控设施薄弱。在收藏艺术品利益驱动下。西安市田野文物安全形势更加严峻，盗掘古墓葬、古遗址等田野文物的案件时有发生，大案要案、团伙作案、跨区域作案增多。　

应对举措

　　举办各种宣传活动，提高全社会文物保护意识。西安市各有关部门和单位围绕每年“5.18国际博物馆日”、6月的“中国文化遗产日”、11月的普法宣传月，结合本市开展的第三次全国文物普查、“博物馆之都”建设和“丝绸之路申遗”等重点工作，全面开展面向社会的宣传活动。举办了“民办博物馆发展西安论坛”、成立了“全国遗址公园联盟”等。这些文物保护宣传工作得到国内外专家、上级领导、社会各界的普遍关注，公众自觉参与文物保护的意识和积极性显著提升。

　　加强文物保护工作五纳入。在文物保护基础工作中，西安市积极推进文物保护“五纳入”工作。一是将文物保护纳入全市国民经济和社会发展计划；二是将文物保护纳入城市发展总体规划；三是将文物保护资金纳入财政预算；四是将文物保护纳入体制改革；五是将文物保护纳入各级正府领导责任制。

　　加强田野文物和大遗址的保护，查处违法建筑和治理环境风貌。西安市主要通过公布级别文物保护单位、科学规划、实施保护工程、加强日常监控巡查、扩大宣传等手段，从预防、发现、保护、科研、宣传等各个阶段对田野文物和大遗址进行全程保护。2007年西安市公布第三批市（县）级文物保护单位8处，2008年配合省上公布西安市辖区第五批省级文物保护单位24处，这些重要文物主要是田野文物和大遗址，通过公布为级别单位，将它们纳入法律保护范畴。另外，西安市通过联合执法、强化执法力度等手段对违法建设进行查处，对环境风貌予以治理。

　　加强文物安全制度的建设并采取有效措施。西安市正府首先明确安全工作责任，确定文化、文物部门对文物安全负有首要职责，各相关部门对文物安全负有法定重要职责，各级地方正府对文物安全负有主体责任。

　　2011年市正府成立了文物安全联席会议制度，以分管副市长为召集人，文物、公安、宗教、城乡建设、国土、规划、环保、工商、旅游、文化、监察、海关等部门为成员单位，统筹解决文物安全的重大问题，形成和完善正府统一领导、部门各司其职、标本兼治、综合治理的文物安全工作格局。

　　西安市逐步健全了文物安全法律法规与标准规范体系，并根据经验总结，建立了联合执法督察机制。

　　打击文物犯罪工作和涉案文物移交。2007年以来，西安市文物、公安部门两家联合每年在田野遗址、建设工地、文物市场开展专项打击文物犯罪行动。2009年以来多部门联合每年开展打击文物犯罪专项行动， 2011年成立西安市打击文物犯罪联合执法办公室，取得丰硕成果。在涉案文物移交方面，西安市正府发布了《西安市人民正府关于规范涉案文物移交工作的通知》，对涉案文物予以规范，涉案文物移交工作有序开展。

　　加强文物保护队伍建设和国有文物保护单位机构设置。目前，西安市国有文物保护单位从业人员1200余人，另有629名群众文保员。近几年，西安市从加强行业准入管理、对从业人员资格进行规范、建立有效的人才培训模式、完善文物保护专业技术人员的管理体制几方面加强管理。在国有文物保护单位机构设置方面，西安市正府单列西安市文物局，负责对全市的文物进行保护与管理。

关于文物保护相关问题的思考

　　根据今后一段时间西安市城市总体发展目标和文物事业十二五发展规划，结合西安市文物保护中存在的具体问题，将从以下几方面进行落实。一是坚持保护与发展相协调，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，统筹安排文物保护与城市建设、民生发展；二是进一步做好文物保护的基础性工作，不断提高文物管护水平；三是切实做好文物的保护利用工作；四是切实加强文物安全工作；五是进一步加大《文物保护法》的宣传力度，切实提高全民的文物保护意识。

　　西安文物管理部门希望通过对长安区明秦王墓违规倾倒垃圾事件的处理和反思，系统地对过去一个时期的工作进行梳理，更加明确下一阶段的工作思路和方法；希望能够得到社会各界对西安文物管理部门工作中的不足予以批评、指正，指导、监督文物部门更好地履行《文物保护法》赋予的职能和责任，全面推进西安文物事业的发展。

(陕 文)
（2013年2月6日3版）